La faille invisible de la course aux infrastructures : le capital mondial ne manque pas, mais les projets investissables sont rares

Une structure révélée par une page d’index

L’index des publications du Global Infrastructure Hub ne relève pas de l’actualité. Il ne rapporte aucun événement isolé, mais il est plus franc que la plupart des actualités.

Lorsque les filtres sont réglés sur la Chine et les Philippines, l’énergie, les transports et l’eau, la page renvoie près de quatre cents résultats : guides de préparation de projets, études sur les instruments de financement des banques multilatérales de développement, analyses comparatives des banques nationales de développement, discussions sur l’asymétrie d’information dans les partenariats public-privé, définitions et modèles de coûts des infrastructures vertes, recueils de cas d’évaluation de la sécurité routière. Cette liste est presque une anatomie de l’agenda mondial des infrastructures de ces dix dernières années — un savoir produit en masse, concentré sur un maillon précis : comment rendre un projet investissable.

Et non comment construire un pont.

Cette distribution est en soi une conclusion. La ressource rare dans le système mondial des infrastructures aujourd’hui n’est ni l’acier et le ciment, ni le capital de long terme. Ce qui est rare, c’est l’étape intermédiaire : assembler l’intention politique, la faisabilité technique et la structure financière en un objet susceptible d’entrer au bilan. Qui maîtrise cette étape maîtrise le pouvoir de fixation des prix de la prochaine compétition en matière d’infrastructures.

Des travaux publics à la classe d’actifs

Pour comprendre cette transformation, il faut revenir à la feuille de route stratégique du G20. Cette feuille de route place explicitement la « préparation de projets » parmi les piliers clés du développement des infrastructures en tant que classe d’actifs. Sa portée technique est bien plus importante que sa rhétorique politique.

Parler de classe d’actifs signifie que les infrastructures ne sont plus considérées comme une ligne de dépense budgétaire, mais comme un actif financier allouable, évaluable, négociable et combinable. Cela exige que les projets disposent de flux de trésorerie comparables, d’une structure de gouvernance auditable, d’un environnement réglementaire prévisible et d’une voie de sortie du capital. Un ouvrage public piloté par des transferts budgétaires et ayant pour point final l’achèvement des travaux ne possède presque aucune de ces caractéristiques.

La dynamique de cette transformation résulte du resserrement simultané de trois facteurs. Premièrement, la marge de manœuvre budgétaire de la plupart des économies a été nettement comprimée après la pandémie et le cycle de hausse des taux, réduisant la capacité de financement public des nouveaux projets. Deuxièmement, la transition énergétique et l’urbanisation font simultanément grimper la demande de capital ; les résumés de recherche de la Banque mondiale associent depuis longtemps urbanisation et développement des infrastructures comme un seul et même enjeu. Troisièmement, dans un environnement de faible croissance, les investisseurs institutionnels recherchent des actifs générant des flux de trésorerie à longue échéance et résistants à l’inflation, et les infrastructures correspondent en théorie exactement à ce profil.

L’écart entre l’adéquation théorique et l’inadéquation réelle constitue la contradiction centrale de ce secteur.

Le goulot d’étranglement se situe dans la « préparation », pas dans le capital

La série de documents de travail « Financement des infrastructures dans le monde en développement » lancée conjointement par le G-24 et l’Institut mondial pour la croissance verte pointe, presque article après article, vers le même diagnostic. Le rôle des banques multilatérales de développement est souligné à maintes reprises, non pas parce qu’elles disposent des fonds les plus abondants, mais parce que les flux de financement alternatifs présentent des limites manifestes. La participation du secteur privé aux projets publics fait l’objet de larges discussions, avec pour problème concomitant l’asymétrie d’information : le gouvernement ne sait pas clairement ce que veulent les investisseurs, et les investisseurs ne savent pas clairement ce que le gouvernement peut promettre.Ce qui est encore plus négligé, c’est le stock existant. Les recherches sur le soutien des finances publiques indiquent que l’attention portée aux investissements à long terme l’emporte souvent sur les dispositions de financement de l’exploitation et de la maintenance des actifs existants. Cela se traduit statistiquement par un biais systémique : les nouveaux projets ont droit à des inaugurations, à des retombées politiques, à des résultats visibles ; la maintenance n’a que des factures. Ainsi, la dépréciation implicite des infrastructures mondiales est continuellement sous-estimée, et leur capacité de service réelle est inférieure à leur taille comptable.

Il en va de même pour la qualité du pipeline de projets. Les recherches sur une préparation robuste des projets affirment sans détour que construire un pipeline de projets viable et continu est l’un des défis les plus ardus auxquels de nombreux pays sont confrontés. Un pipeline n’est pas une liste de projets, mais un ensemble de mécanismes qui filtrent en continu des idées initiales, les affinent et les transforment en propositions bancables. Les pays dépourvus de ce mécanisme restent incapables de présenter des projets même lorsque le capital international est abondant — une pauvreté qui n’a rien à voir avec l’argent.

La polycentrisation de l’architecture de financement

Un détail digne d’attention est le déplacement de l’objet d’étude. Une étude comparative sur les banques nationales de développement se concentre sur trois institutions au Brésil, en Chine et en Afrique du Sud. L’apparition même de ce type de recherches montre que l’architecture mondiale de financement des infrastructures passe d’un centre unique à une multiplicité de centres. Les banques multilatérales de développement ne monopolisent plus les normes et les financements ; les banques nationales de développement, les banques de politique publique, les fonds souverains et les mécanismes régionaux forment des voies parallèles.

L’avantage d’efficacité de l’architecture polycentrique tient à l’échelle et à la vitesse ; son coût se situe du côté de la transparence et de la coordination. Les capitaux d’origines diverses ont des préférences totalement différentes en matière de risque, de gouvernance et de sortie ; lorsqu’un projet mobilise simultanément plusieurs types de financements, la complexité de sa structure augmente de manière non linéaire. Cela renvoie une nouvelle fois la pression vers l’étape de préparation : la capacité de coordination est elle-même une capacité institutionnelle rare.

Le débat sur la définition de la qualité

Une autre évolution structurelle est l’élargissement continu de la notion d’« infrastructure de qualité ». Les recherches sur les infrastructures vertes tentent de proposer une définition plus large et de construire un modèle de coût holistique, afin de définir et de quantifier les catégories d’investissement qui devraient relever du champ vert. Le sous-texte de ces travaux est le suivant : si le vert ne peut pas être mesuré, il ne peut pas être mis à prix, et il ne peut donc pas entrer dans l’allocation d’actifs.

La conception inclusive repousse encore plus loin le seuil. La stratégie de conception inclusive du Queen Elizabeth Olympic Park a intégré une vision communautaire de long terme parmi les conditions préalables à l’approbation de l’aménagement, ce qui montre que les critères d’évaluation des infrastructures passent de la livraison d’ouvrages à un contrat social. Cela accroît la légitimité sociale des projets, ainsi que leurs coûts initiaux et leurs délais de préparation.

Autrement dit, le relèvement des normes et l’allongement des procédures sont les deux faces d’une même pièce. Plus les exigences mondiales à l’égard des infrastructures sont élevées, plus cette étape intermédiaire devient engorgée.

Comment les normes migrent : un échantillon de sécurité routière

Le programme chinois d’évaluation des routes offre un échantillon net pour observer la migration des normes. Ce projet, mené en collaboration par le Programme international d’évaluation des routes et l’Institut de recherche en science routière du ministère chinois des Transports, a été lancé en 2008 ; son financement d’amorçage provenait du Fonds mondial pour la sécurité routière de la Banque mondiale, dont le bailleur de fonds était Bloomberg Philanthropies. Plus de dix ans plus tard, selon les archives de ce cas, les fonds mobilisés par le gouvernement chinois lui-même atteignaient dix fois le soutien d’amorçage initial.Cette trajectoire mérite d’être décomposée : le capital philanthropique externe sert de levier à un projet pilote, ce projet pilote s’intègre aux institutions techniques nationales, celles-ci le transforment en normes nationales et en budgets ordinaires, et il est finalement pris en charge à plus grande échelle par les finances publiques nationales. L’ensemble du processus ne repose pas sur des financements étrangers continus, mais sur la capacité d’absorption institutionnelle.

C’est là la véritable forme de la concurrence mondiale dans les infrastructures — non pas l’entrée des capitaux, mais l’intériorisation des normes. Les pays capables d’absorber des normes externes dans leurs propres processus obtiendront, à l’étape suivante, un avantage systémique en matière de coûts et une capacité d’exportation.

Les variables de la concurrence au cours des dix prochaines années

Si l’on combine les fils exposés ci-dessus, le jugement sur les dix prochaines années peut se ramener à quelques points.

Premièrement, le centre de gravité de la concurrence dans les infrastructures passera de la capacité de construction à la capacité institutionnelle. Qui dispose d’un système efficace de préparation de projets, de règles claires de répartition des risques et de données fiables pourra, dans un environnement de surabondance de capitaux, obtenir durablement des financements.

Deuxièmement, la différenciation des pays à revenu intermédiaire s’accentuera. Pour des économies comme les Philippines, qui doivent faire face simultanément à la pression de l’urbanisation, à l’exposition climatique et à des contraintes budgétaires, la performance des infrastructures dépendra de plus en plus des mécanismes de préparation plutôt que de la disponibilité des financements.

Troisièmement, le récit de la classe d’actifs a son coût. La financiarisation des infrastructures peut attirer des capitaux à long terme, mais aussi faire passer des projets non durables pour des actifs durables. La tension entre la soutenabilité de la dette et la capacité de paiement des usagers se manifestera de manière concentrée au cours du prochain cycle.

Quatrièmement, la superposition des normes vertes, inclusives et de sécurité ne s’inversera pas ; elle ne fera que s’accélérer. Elles ne cessent d’élever le coût de cette étape intermédiaire, et récompensent tout aussi constamment les pays qui ont construit leur appareil institutionnel en avance.

Une page d’index de publication ne vous apprendra rien de tout cela. Mais les près de quatre cents résultats qu’elle renvoie marquent précisément le point de véritable anxiété du système mondial — non pas de savoir s’il peut construire, mais s’il peut faire l’objet d’investissements.