Por qué fracasa la gobernanza transfronteriza: el lado oscuro de la cooperación que la investigación global pasa por alto

Por qué fracasa la gobernanza transfronteriza: el lado oscuro de la cooperación que la investigación global ignora

Ante desafíos transnacionales como el cambio climático, la salud pública y la seguridad de las cadenas de suministro, la cooperación transfronteriza se considera una opción inevitable. Pero un hecho incómodo es que muchas iniciativas de cooperación terminan estancadas, distorsionadas o colapsadas. La academia internacional, sin embargo, prefiere contar historias de éxito y rara vez se pregunta sistemáticamente: ¿por qué fracasa la cooperación?

Una revisión sistemática publicada en 2025 en *Frontiers in Political Science* intenta llenar esta brecha de conocimiento. Los investigadores seleccionaron 138 artículos académicos que documentan casos de fracaso en la gobernanza transfronteriza según los criterios PRISMA y, mediante un análisis temático, construyeron una tipología integradora del fracaso que reduce las numerosas causas dispersas a tres dimensiones y nueve mecanismos. Esto no solo supone una corrección de la teoría de la gobernanza, sino que también nos ofrece un espejo para observar el orden internacional actual.

El "vaciado" del diseño institucional

La primera fuente de fracaso reside en el propio diseño institucional. Muchos acuerdos transfronterizos son lógicamente sólidos sobre el papel, pero carecen de una verdadera capacidad de ejecución y de mecanismos de supervisión. El poder y la responsabilidad se dispersan entre distintos niveles y departamentos, formando una "autoridad fragmentada". Cuando el acuerdo entra en la fase de implementación, a menudo acaba convertido en una promesa vacía porque nadie es realmente responsable. El fracaso del acuerdo Escudo de Privacidad UE-EE. UU. es un caso típico: aunque su diseño era refinado, los conflictos entre la revisión de seguridad y las leyes no pudieron reconciliarse y finalmente fue anulado por el Tribunal de Justicia Europeo. La institución no es un puente, sino un laberinto.

La "gravedad soberana" de la dinámica política

La segunda fuente de fracaso proviene de la realidad política. El interés nacional y la primacía de la soberanía son siempre una gravedad difícil de superar en la cooperación transfronteriza. Cuando el mecanismo de cooperación toca el territorio, la seguridad o los sectores económicos vitales, los Estados tienden a retirarse o a actuar unilateralmente. Al mismo tiempo, la asimetría de poder entre las partes también puede sembrar problemas: la parte más débil se siente dominada, la más fuerte se queja de cargar con el peso, y la confianza se erosiona gradualmente. Los proyectos de gestión fronteriza a menudo fracasan por el conflicto entre la lógica de la seguridad nacional y el compromiso de apertura, lo que refleja precisamente esta gravedad política.

El "desajuste" del contexto socioeconómico

La tercera fuente de fracaso afecta a un sustrato socioeconómico más profundo. Las brechas de recursos y capacidades dificultan que distintos países apliquen de forma sincronizada unas reglas comunes; los conflictos normativos y culturales hacen que la transferencia institucional no arraigue; y el desajuste entre la escala del problema y la escala de la gobernanza es un dilema generalizado: los problemas globales suelen dejarse en manos de mecanismos regionales o bilaterales, como intentar atrapar el aire con una red de pesca. Esta sensación de desajuste resulta especialmente visible en la gestión de ríos transfronterizos y en la gobernanza de la migración.

El círculo vicioso de los mecanismos de fracaso

Los tres tipos de mecanismos anteriores no funcionan de forma aislada, sino que se refuerzan mutuamente. La desconfianza política deja zonas grises en el diseño institucional, y las instituciones ambiguas debilitan la voluntad de implementación, profundizando la frustración de los participantes; las brechas de capacidad impiden que las normas institucionales se materialicen, lo que a su vez genera más culpabilizaciones y exclusiones de orden cultural. Por tanto, el fracaso cooperativo no es un fallo puntual, sino un sistema de retroalimentación negativa.

Repensar el "sesgo cooperativo" de la teoría dominanteLa contribución central de esta investigación es desafiar el «sesgo cooperativo» profundamente arraigado en la teoría de la gobernanza. Los marcos dominantes, como la gobernanza multinivel y la gobernanza en red, dan por sentado que, siempre que se proporcionen suficientes arreglos institucionales e interacciones sociales, los problemas de acción colectiva pueden superarse. Pero los casos de fracaso en la realidad nos recuerdan una y otra vez que el conflicto no es una apariencia, sino un atributo inherente de la gobernanza. Trasladar el fracaso de la periferia al centro del análisis puede, en cambio, hacer que la teoría sea más pragmática: solo reconociendo la divergencia de intereses, las jerarquías de poder y la fragilidad institucional será posible diseñar modelos de colaboración verdaderamente resilientes.

Aprender a convivir con el fracaso en una era de fragmentación

Actualmente, el mundo se encuentra en una etapa en la que conviven la fragmentación geoeconómica y el ensimismamiento de las políticas. La base política de la cooperación transfronteriza se está debilitando, pero todavía quedan numerosos problemas que deben resolverse necesariamente mediante la cooperación. La lección de esta investigación es que la futura gobernanza global no debe construirse sobre una romántica «utopía cooperativa», sino sobre un reconocimiento racional de las divergencias. Solo presuponiendo el fracaso se puede dejar espacio para el ensayo y error, la corrección y la adaptación al diseñar mecanismos. Quizás lo que realmente necesitamos no sean más acuerdos grandiosos, sino una filosofía de gobernanza más lúcida: aprender a construir, en medio de la incertidumbre y el conflicto, una comunidad capaz de soportar el fracaso.